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L’éducation n’est pas le seul problème social qui bouge au Congrès. Cette année marque le 20e anniversaire de la vaste loi de réforme de l’aide sociale de 1996 qui a remplacé le programme historique du New Deal, Aide aux familles avec enfants à charge, par le programme d’Aide temporaire aux familles nécessiteuses. Les différences entre les deux sont importantes. Par exemple, alors que le programme plus ancien garantissait des prestations aux familles démunies avec enfants, dans le cadre du plus récent, les bénéficiaires sont tenus de travailler ou de se préparer au travail pour obtenir des prestations. De même, alors que dans le cadre de l’aide aux familles avec enfants à charge, les États viennent tout juste d’envoyer des chèques de prestations, l’assistance temporaire aux familles nécessiteuses exige que chaque État dispose d’un programme d’aide sociale au travail dans lequel au moins la moitié de sa charge de travail est inscrite.
Malgré le fait que le président Bill Clinton ait favorisé la réforme et que la moitié des démocrates au Congrès l’ont votée, de nombreux libéraux en dehors du Congrès ont prédit un désastre en raison de ce qu’ils considéraient comme les dispositions sévères de la loi de réforme de l’aide sociale. En particulier, ils craignaient que les conditions d’éligibilité strictes conduisent à des taux de pauvreté beaucoup plus élevés. En fait, au cours de ses premières années (fin des années 90), la nouvelle loi a été associée à une augmentation sans précédent du taux de travail des mères pauvres et à une baisse importante de la pauvreté des enfants dans les familles dirigées par une mère célibataire.
Au cours de ces premières années, environ 70% des mères qui ont quitté l’aide sociale ont trouvé du travail. Certes, la plupart se sont retrouvés dans des emplois à bas salaires. Mais d’autres programmes fédéraux qui avaient été conçus pour subventionner le travail à bas salaire des familles avec enfants et ainsi rendre le travail plus attrayant ont amélioré la situation financière de la plupart de ces familles par rapport à la réforme de l’aide sociale. Entre 1995, l’année précédant la réforme de l’aide sociale et les récessions consécutives du début des années 2000, le taux de pauvreté parmi les mères jamais mariées et leurs enfants (un groupe démographique extrêmement pauvre) est tombé de 52% à 39%, le plus bas qui avait jamais été mesurée pour ce groupe.
Une étude récente du Service de recherche du Congrès non partisane a conclu que les programmes de soutien au travail réduisaient de moitié environ le taux de pauvreté parmi toutes les familles dirigées par une femme et maintenaient même la pauvreté parmi ces familles presque stable pendant la Grande Récession. Ainsi, malgré les récessions, les mères à faible revenu travaillent encore plus aujourd’hui qu’avant la réforme de l’aide sociale et les taux de pauvreté pour elles et leurs enfants sont, par conséquent, toujours plus bas.
Mais tout ne va pas bien avec le programme d’aide temporaire aux familles nécessiteuses. Après deux décennies, les réformes semblent s’être essoufflées et, comme le permet la loi, les États utilisent l’argent du programme à des fins autres que le bien-être en espèces et l’encouragement du travail. Pendant ce temps, un nombre croissant de mères et de leurs enfants, qui avant 1996 auraient presque certainement reçu de l’aide aux familles avec enfants à charge, ne reçoivent pas de prestations dans le cadre du nouveau programme en raison de ses dispositions restrictives et de la manière dont les États l’administrent.
En conséquence, le nombre de familles dirigées par une femme en situation de grande pauvreté (avec un revenu égal ou inférieur à la moitié du seuil de pauvreté, soit environ 10000 dollars pour une mère et deux enfants) a augmenté, alors même que le taux de pauvreté global diminuait. Ces mères ont besoin d’aide sous forme d’aide sociale en espèces ou pour se préparer et trouver un emploi, et de nombreux États ne font pas non plus un bon travail.
Le Congrès étudie actuellement les moyens de réparer l’assistance temporaire aux familles nécessiteuses. C’est une bonne année pour le faire, car le programme doit être réautorisé cette année. (Dans la rédaction de la législation, le Congrès exige souvent qu’elle soit à nouveau autorisée tous les plusieurs années, afin de se forcer à évaluer les impacts de la législation et à donner aux commissions concernées la possibilité de tenir des auditions et de rédiger des amendements.)
Étonnamment, les républicains et les démocrates de la commission des voies et moyens de la Chambre sont parvenus à un accord bipartite sur un projet de loi de réforme l’année dernière, qui comprenait davantage d’éducation et d’autres dispositions qui pourraient avoir incité les États à améliorer de manière préventive leurs programmes de travail. Mais de nombreux républicains conservateurs se sont fermement opposés au projet de loi bipartite parce qu’ils pensaient qu’il affaiblissait les exigences de travail et était trop étroitement ciblé. Le Republican Study Committee, un groupe influent de la Chambre qui parle au nom de l’aile droite du Parti républicain, a défendu un projet de loi beaucoup plus large qui comprenait des réformes d’autres programmes de protection sociale et qui renforçait – et non affaiblissait – les exigences de travail dans ces autres programmes de protection sociale tels comme coupons alimentaires et logement.
Le projet de loi bipartite rédigé par la commission des voies et moyens était ainsi condamné. Et les républicains sur les voies et moyens ont décidé d’emprunter la voie de la moindre résistance et d’abandonner presque toutes les réformes afin de s’assurer que la réautorisation de l’aide temporaire aux familles nécessiteuses passerait cette année. Ne pas autoriser à nouveau la loi signifierait que le gouvernement fédéral ne pourrait pas accorder aux États les 16,7 milliards de dollars de subventions annuelles autorisées par la loi de 1996, un résultat qui serait exceptionnellement embarrassant pour les républicains et potentiellement désastreux pour certaines des personnes les plus pauvres de la nation.
Le projet de loi de réautorisation qui a maintenant été approuvé par la Chambre par vote vocal (avec l’acceptation réticente des démocrates) et attend que le Sénat agisse n’a que deux dispositions en plus du libellé qui réautorise les dépenses. La première réserve 100 millions de dollars aux États pour mener des recherches sur leurs programmes – un changement bienvenu en ce sens qu’il reflète un nouvel accent mis sur une évaluation rigoureuse des programmes sociaux. (Je reviens à ce sujet ci-dessous.) Les programmes à évaluer sont ceux qui visent à aider les bénéficiaires de l’aide sociale à se préparer, à trouver et à conserver un emploi.
En outre, la disposition relative à la recherche créerait un centre d’échange d’informations au sein du ministère de la Santé et des Services sociaux qui mettrait les résultats des évaluations de l’État à la disposition d’autres États et du public. Ces centres d’échange sont un élément fondamental du mouvement fondé sur des preuves qui, bien que toujours modeste, est de plus en plus influent dans l’élaboration des politiques fédérales et étatiques. Le Centre d’échange sur l’assistance temporaire aux familles nécessiteuses fournirait des informations détaillées sur les programmes publics et locaux d’aide sociale au travail qui ont fait leurs preuves, qui ont été essayés mais qui n’ont pas été bien évalués et qui ont été jugés et ont échoué.
Il reste à déterminer si cette disposition entraînera des changements. Un problème empêchant les États d’essayer des programmes innovants est que beaucoup ont déjà engagé leur aide temporaire pour les familles dans le besoin à d’autres fonctions, telles que la protection des enfants et l’éducation sexuelle fondée sur l’abstinence, ce qui leur a été permis dans le cadre des réformes de 1996. L’argent comble ainsi des lacunes dans d’autres parties des budgets des États; essayer de le récupérer pour garantir des prestations aux familles éligibles déclenchera un conflit entre l’agence d’État qui contrôle l’argent et le programme d’aide temporaire aux familles dans le besoin de l’État. Placez vos paris sur les agences qui contrôlent actuellement les fonds.
La deuxième disposition, sur le financement à impact social (également appelée rémunération au succès »), est conçue pour promouvoir une manière intelligente de financer les programmes sociaux du gouvernement. L’idée, développée au cours de la dernière décennie, est d’utiliser l’argent fourni par des entrepreneurs privés (y compris des fondations) pour mener des programmes d’intervention qui permettraient d’économiser les dépenses publiques. Si l’épargne du gouvernement est effectivement réalisée, comme déterminé par une évaluation de haute qualité, l’investisseur est remboursé avec intérêts. L’approche implique deux des outils fondamentaux de l’accent actuellement mis sur la politique fondée sur des données probantes. Les investisseurs utilisent leur propre argent pour soutenir des programmes qu’ils ont des raisons de croire qu’ils vont réussir et ainsi économiser de l’argent du gouvernement, ce qui s’harmonise avec l’objectif d’amener le gouvernement à dépenser ses fonds dans des programmes qui produisent des résultats. De plus, une évaluation rigoureuse est un élément central de l’approche car payer pour réussir nécessite un moyen fiable de mesurer les résultats.
Ces dispositions sur l’élaboration et la mise à l’essai de programmes qui fonctionnent pour aider les parents et les enfants pauvres, ainsi que la réautorisation des 16,7 milliards de dollars en dépenses d’aide temporaire aux familles nécessiteuses, ont permis au projet de loi de traverser la maison délabrée. Il semble y avoir une certaine opposition au Sénat quant à la façon dont le projet de loi de la Chambre finance la disposition relative au paiement en cas de succès. Mais il y a de fortes chances que, avant l’ajournement du Congrès à l’automne, les négociateurs de la Chambre et du Sénat élaborent un projet de loi final qui ressemble étroitement au projet de loi bipartisan de la Chambre. Il appartiendra ensuite aux États de remplir leur fonction de laboratoires de la démocratie et de remédier aux problèmes du programme d’assistance temporaire aux familles nécessiteuses.
Réforme de la protection de l’enfance
Peu de personnes contestent que l’objectif du programme, aider les mères seules pauvres à subvenir aux besoins de leur famille, devrait être une priorité. Mais un autre problème critique est de faire face à la maltraitance et à la négligence envers les enfants, de les prévenir autant que possible et de minimiser les conséquences là où elles ne le sont pas. Chaque année, environ 700 000 enfants seraient victimes d’abus ou de négligence. Plus de 1 500 enfants meurent chaque année de mauvais traitements ou de négligence, dont environ 80% aux mains de leurs parents.
Pour faire face à ce problème, chaque État a un programme élaboré soutenu par des fonds fédéraux, d’État et parfois locaux et généralement appelé services de protection de l’enfance. Les bureaux de ce programme enquêtent sur les signalements de mauvais traitements et proposent ensuite une gamme de services et de traitements aux adultes et aux enfants impliqués dans des cas confirmés. Les enfants sont souvent retirés du domicile de leurs parents (environ 400 000 enfants sont placés en famille d’accueil à un moment donné). La plupart des bureaux des services de protection de l’enfance proposent également des services de prévention, qui sont très appréciés car ils permettent souvent aux enfants de rester avec leurs parents et évitent les dommages collatéraux des familles d’accueil.
Washington dépense environ 7,6 milliards de dollars pour ces programmes. Mais cet argent est utilisé de manière inefficace. En raison de la façon dont la loi de 1980 qui a établi les principaux programmes fédéraux a été rédigée, la plupart des fonds fédéraux ne peuvent être dépensés qu’une fois que les enfants ont été retirés de leurs foyers et de leurs familles – malgré le fait que les chercheurs et les administrateurs ont estimé que de nombreux les enfants les plus maltraités et négligés devraient être gardés à la maison pendant que leurs parents participent au traitement. À de nombreuses reprises au cours du dernier quart de siècle, le Congrès a envisagé de modifier la loi pour permettre une plus grande partie des fonds fédéraux à dépenser pour la prévention et le traitement. Mais la législation n’a jamais été adoptée.
Maintenant, l’administration Obama et les dirigeants du Congrès sont très proches d’un accord sur des changements qui donneraient aux États plus d’argent pour la prévention et le traitement. Le projet de loi a été voté à la Chambre. Fait intéressant, la Chambre a travaillé avec l’administration Obama pour élaborer la législation et convaincre les démocrates de la soutenir. Maintenant, la Chambre et l’administration travaillent ensemble pour convaincre le Sénat de mettre le projet de loi sur le bureau du président. Comme dans le cas du projet de loi sur l’éducation et de la réautorisation de l’aide temporaire aux familles nécessiteuses, cela montre qu’une action bipartite est toujours possible – dans ce cas, sur une législation que de nombreux congrès précédents n’ont pas pu adopter.
Politique fondée sur des preuves
L’objectif le plus fondamental du mouvement de politique factuelle en pleine expansion est de concentrer les fonds publics sur les programmes sociaux qui fonctionnent, si possible en prélevant de l’argent sur les programmes qui ne fonctionnent pas. Bien que cet objectif semble si évident que beaucoup de gens supposent que le gouvernement a toujours fonctionné de cette façon, rien n’est plus éloigné de la vérité. La plupart des décisions à Washington et dans les capitales des États sont basées sur des mélanges changeants d’idéologie, les opinions personnelles des élus et des électeurs importants, les intérêts des entrepreneurs, la disponibilité des fonds pour payer les programmes, etc. La preuve de l’efficacité d’un programme a souvent été une considération mineure, en particulier lorsque le gouvernement fédéral distribue des milliards de dollars aux États par le biais de programmes ayant des objectifs généraux, tels que l’amélioration de l’éducation, «l’amélioration de la santé» ou la réduction des mauvais traitements et de la négligence envers les enfants. » Ces objectifs sont si généraux que l’évaluation n’a aucun sens et, dans de nombreux cas, personne ne se donne la peine d’essayer. Les décideurs et le public n’ont donc aucun moyen de savoir si les programmes fonctionnent. L’anecdote réconfortante est souvent le roi de l’élaboration des politiques dans les organes législatifs.
Mais cela change. Le mouvement pour une politique fondée sur des preuves tire son énergie du fait qu’il est difficile pour les élus de nier qu’ils devraient vouloir de bonnes preuves pour savoir si un programme produit l’impact escompté – et que les preuves doivent être utilisées pour déplacer les dépenses des programmes inefficaces. aux plus efficaces. Et il est temps: la plupart des programmes sociaux – y compris les programmes largement annoncés tels que Head Start et Drug Abuse Resistance Education (DARE) – ne produisent pas toujours de bons résultats.
Une mesure de l’efficacité d’une politique fondée sur des données probantes est la part des dépenses sociales fédérales et étatiques allouées aux programmes dont les résultats sont probants. Mais le mouvement factuel a un carquois plein de flèches supplémentaires. L’une des plus populaires est l’approche du paiement au succès, mentionnée ci-dessus. Bien qu’il soit encore au stade expérimental, avec plus de 30 projets en cours à travers le pays, le paiement pour le succès est étroitement lié à une évaluation rigoureuse des programmes. Sans cela, les entrepreneurs n’auront pas de guides précis sur les domaines où le succès est possible – et les administrateurs ne sauront pas qui récompenser et combien.
Le mouvement fondé sur des preuves n’est pas quelque chose imaginé par des politiciens qui sont imposés au gouvernement fédéral de l’extérieur. Au contraire, depuis près d’une décennie maintenant, le Congrès et la branche exécutive ont adopté des utilisations toujours plus nombreuses des preuves de la réussite ou de l’échec du programme. En 2009, dans le but d’élargir la politique fondée sur des preuves et de tester son efficacité, le Congrès (avec l’approbation de la Maison Blanche) a adopté plusieurs lois qui ont établi des programmes exigeant que ceux qui demandent de l’argent montrent qu’ils utilisent des programmes modèles avec des preuves. de réussite, d’employer des procédures d’évaluation de haute qualité pour tester leur efficacité continue et rendre publics les résultats de leurs évaluations. Des projets de loi élargissant davantage la politique fondée sur des données probantes sont en préparation.
Dans un exemple encore plus frappant de la montée d’une politique factuelle, Paul Ryan, le président de la Chambre, un républicain, et le sénateur Patty Murray, une démocrate, ont parrainé une loi créant une commission bipartite chargée d’aider les chercheurs du gouvernement et du secteur privé à accéder aux données administratives tout en garantissant la protection de la vie privée. Bien que l’augmentation de l’utilisation de cette source de données puisse sembler un détail bureaucratique, il est désormais largement admis que les ensembles de données conservés par la Social Security Administration, l’Internal Revenue Service et d’autres agences fédérales sont des mines d’or de preuves sur des problèmes nationaux vitaux. Il est particulièrement important ici que l’accès aux données puisse réduire considérablement le coût de la recherche et produire des résultats beaucoup plus fiables en raison de la taille énorme des échantillons impliqués.
Je suis convaincu que le potentiel d’une politique fondée sur des preuves est énorme. Une utilisation plus large, soutenue par une coalition bipartite, pourrait conduire à une amélioration presque immédiate des programmes gouvernementaux qui transcendent les nombreux efforts antérieurs pour améliorer leur efficience et leur efficacité.
Perspectives pour la nouvelle administration
Le début d’une nouvelle administration est généralement une période d’activité législative intense. Les nouveaux présidents, sachant qu’une courte période de lune de miel est probable, sont désireux de mettre en œuvre autant de leur programme que possible. Donald Trump a annoncé peu ou pas de politiques sociales qu’il mettrait en œuvre s’il était élu, à moins que le protectionnisme commercial, l’expulsion massive et l’exclusion des groupes d’immigrants ne soient considérés comme résolvant les problèmes sociaux. En revanche, Hillary Clinton a proposé une multitude d’initiatives. Son site Web de campagne répertorie 32 domaines de la politique intérieure dans lesquels elle favorise des modifications législatives spécifiques. Si elle est élue, elle est susceptible de se concentrer sur une poignée d’entre eux qui ont au moins une chance dans un Congrès polarisé.
Le début d’une nouvelle administration est généralement une période d’activité législative intense. Les nouveaux présidents, sachant qu’une courte période de lune de miel est probable, sont désireux de mettre en œuvre autant de leur programme que possible.
Je suppose que l’éducation de la petite enfance serait en tête de liste. Et ici, il y a une réelle opportunité de trouver un terrain d’entente avec une majorité au Congrès.
Clinton propose un programme solide pour la petite enfance avec trois objectifs principaux: élargir le programme Early Head Start pour les enfants de moins de 3 ans, veiller à ce que tous les enfants de 4 ans aient accès à des écoles maternelles de haute qualité et offrir des bourses pour les écoles maternelles aux familles à faible revenu. Les libéraux et la plupart des conservateurs conviennent que le gouvernement fédéral a un rôle à jouer dans l’égalité des chances économiques et éducatives. Et ils conviennent que les enfants de familles pauvres prennent du retard pendant les années préscolaires, fournissant ainsi une justification solide pour renforcer la participation fédérale aux programmes préscolaires.
En commençant par Lyndon Johnson, chaque président a élargi l’engagement fédéral envers le développement de la petite enfance, soit en créant de nouveaux programmes, en élargissant les anciens ou les deux. En conséquence, les gouvernements fédéral et des États dépensent désormais près de 34 milliards de dollars par an pour ces programmes. Mais il y a des enfants, y compris des pauvres, qui ne reçoivent aucun soutien fédéral pendant les années préscolaires et beaucoup d’autres qui reçoivent un soutien fédéral mais n’ont accès qu’à des programmes de qualité inférieure. La recherche a montré à plusieurs reprises que seuls des programmes de haute qualité stimulent le développement de l’enfant d’une manière susceptible d’améliorer les performances et les résultats scolaires des enfants à long terme.
Clinton a appelé à doubler les dépenses pour Early Head Start et dans les discours de campagne a déclaré qu’elle augmenterait également les dépenses de Head Start. Bien que Clinton ne précise pas combien elle souhaite dépenser pour ce dernier ou comment il serait financé, ses propositions coûteraient sans aucun doute plusieurs milliards par an. Si Clinton veut capitaliser sur le fait que de nombreux républicains voient la valeur de l’éducation préscolaire et acceptent la participation fédérale dans le financement préscolaire, elle devra travailler en étroite collaboration avec les républicains sur Capitol Hill pour développer ses propositions, ce qui aura pour effet de réduire considérablement la portée de ce qu’elle propose maintenant.
Compte tenu des années d’hostilité entre Hillary Clinton et les républicains, il semble évident que quel que soit le problème, les républicains seront méfiants et certains seront hostiles au début d’une administration Clinton. Et certains ne changeront jamais leur refus réflexif de tout ce qui concerne Clinton. La nouvelle présidente et ses collaborateurs devront donc faire preuve d’une grande patience et d’une peau épaisse dans les premiers jours de l’administration pour faire quoi que ce soit – sauf, peut-être, dans le cas peu probable où un glissement de terrain de Clinton inaugurerait des majorités démocratiques à la Chambre et au Sénat. .